گفتگوی توسعه با علیرضا غریب دوست
علیرضا غریب دوست، دبیر انجمن حقوق شناسی، و مشاور سابق وزیر دادگستری است.
واقعیت این است که توسعه به هیچ عنوان دغدغه و مسئله نظام جمهوری اسلامی ایران نیست. دغدغه‌اش عمدتاً بقای خود و حفظ یک حکومت و تفکر ایدئولوژیک است.
حکومت جمهوری اسلامی ایران اگر دغدغه توسعه داشت به سراغ تنش‌زدایی می‌رفت؛ اگر دغدغه توسعه داشت متوجه این مسئله بود که ما باید راه‌آهنمان را که ارزان‌ترین حمل‌ونقل ریلی و حمل کالا و بار و مسافر است با تمام توان گسترش دهیم؛ اگر دغدغه توسعه داشت، هزینه-فایده می‌کرد و از خود می‌پرسید چرا باید درگیر اوکراین بشویم، اصلاً اوکراین کجای بازی ما قرار دارد؟
در سلسله مراتب مسئولیت در نظام جمهوری اسلامی، هر چه از بالا به پایین می‌آییم، مسئله توسعه جدی‌تر می‌شود و هر چه بالا برویم، توسعه فاقد معنا می‌شود و موضوعیتش را از دست می‌دهد. رده‌های بالا دچار روزمرگی هستند، ولی وقتی به مدیران سطح میانی می‌رسیم، به نظر می‌رسد، دغدغه توسعه دارند.
مسیر فعلی قطعاً در جهت توسعه نیست. چون برای توسعه بسترهایی نیاز است که امروز وجود ندارد. برای توسعه به ثبات نیاز داریم، به آرامش نیاز داریم، به امکان ارتباط نیاز داریم، به تبادل و مبادله نیاز داریم، به سرمایه اجتماعی و مشروعیت سیاسی برای جلب مشارکت جامعه نیاز داریم. اصلاً نمی‌شود شما صحبت از توسعه کنید و در لیست سیاه FATF قرار بگیرید.
روند سیاست‌گذاری توسعه در ایران در بعد از انقلاب اسلامی، تا سال ۶۸ هیچ امکان و فرصتی برای فکرکردن در مورد توسعه وجود نداشت؛ چون درگیر جنگ و کشمکش‌های سیاسی داخلی و خارجی بود. در عمل، توسعه با ادبیات سازندگی و بازسازی و آبادانی ایران در حدود سال ۷۰ شروع شد و توسعه در کلمه سازندگی یک مقدار تجلی پیدا کرد.
سید محمد خاتمی با اینکه شخصیت فرهنگی، روشنفکری و فهیم داشت، برنامه ویژه اقتصادی نداشت و ادامه همان راه دولت آقای هاشمی بود، ولی تنش‌ها را پایین آورد و ما رشد اقتصادی پیدا کردیم. با مثال روشن‌تر بیان کنم: فرض کنید فردی مبتلا به آسم است و تازه زیاد هم سیگار می‌کشد و مدام دارو مصرف می‌کند. حال در نظر بگیرید که این فرد سیگار را ترک می‌کند، حالش بهتر می‌شود و کمتر دارو نیاز دارد؛ این فرد درمان نشده است، ولی کمتر خود را نابود می‌کند. دولت آقای خاتمی چنین حالتی بود؛ به عبارت دیگر دولت وی یک دولت کاملاً توسعه‌خواه با تمام الزاماتش نبود، ولی حداقل کمتر در مسیر ضد توسعه حرکت می‌کرد.
دولت آقای احمدی‌نژاد تبلور و ظهور جریان نظامی-امنیتی بود؛ به‌خاطر قدرت عوام‌فریبی‌اش (که همزاد قهری دموکراسی عوام‌فریبی است) هر کاری که دوست داشت که هیچ‌کس نمی‌توانست انجام دهد را انجام داد.
دولت روحانی آمده بود که جلوی جنگ ایران و آمریکا را بگیرد. اواخر دولت آقای احمدی‌نژاد که جامعه جهانی به این نتیجه رسید که بعد از افغانستان و عراق نوبت ایران است و یک اجماع واقعاً جدی علیه ایران پیش آمده بود. نتیجتاً یک دولتی باید روی کار می‌آمد که این اجماع جهانی را بشکند. اما این دولت نیز بنای توسعه نداشت.
من کجا متوجه شدم که دولت روحانی هم بنایی برای توسعه ندارد؟ وقتی که آقای ظریف و خانم موگرینی (مسئول سیاست خارجی اتحادیه اروپا) قرار شد که بیانیه برجام را بخوانند، با دوستان مرکز بررسی‌های استراتژیک ریاست‌جمهوری و تیم مشاورین، طرحی برای دولت روحانی آماده کردیم مبنی بر اینکه تمام سفارت‌‌خانه‌های ایران درگیر مبادلات تجاری شوند و با بازرگانان داخلی و خارجی تعامل کنند و محل رفت و آمد تجار باشند تا هزینه خروج از برجام برای جامعه بین‌المللی بالاتر برود؛ چرا که پیش‌بینی کرده بودیم که آمریکا زیر برجام خواهد زد. خیلی تلاش کردیم که دولت آقای روحانی را قانع کنیم که چنین طرحی را عملیاتی کند؛ اما فهمیدیم که دولت روحانی هم بنایی برای توسعه ندارد و بیشتر مبتلا به روزمرگی است. این فضا در دوره دوم دولت ایشان بدتر هم شد. البته تکرار کنم که در این دولت، مدیران میانی و بعضی از وزرا رویکرد توسعه‌ای داشتند.
اما من پاشنه آشیل توسعه ایران را ناکارآمدی، فقدان کارایی و فرایند گزینش می‌دانم؛ فرایند گزینشی که بر اساس وفاداری است و نه تخصص. این مسئله وفاداری در قانون – ماده ۷۱ قانون مدیریت خدمات کشوری – هم وجود دارد. این ماده در قبل از انقلاب اسلامی به عنوان قانون استخدام کشوری هم وجود داشت؛ البته به شکلی متعادل‌تر. چون تخصص من حقوق است، اینجا بر مسئله حقوق و توسعه با تفصیل بیشتر می‌پردازم.
ماده ۷۱ چه می‌گوید؟ می‌گوید که برای وزیر شدن، برای معاون وزیر شدن، فقط شناسنامه و کارت ملی کافی است و صلاحیت علمی، تخصص، شناخت کافی از سازمان و طی کردن سلسله مراتب سازمانی از شروط لازم برای پست‌های سیاسی مربوطه نیست. اگر یک نفر بخواهد پست سیاسی بگیرد که مشمول بند‌های «الف» تا «ه» ماده ۷۱ شود، چند جا برایش استعلام می‌فرستند: ثبت‌احوال، پلیس امنیت، اطلاعات سپاه و وزارت اطلاعات که این‌ها گزارش تأیید اخلاقی، امنیتی و وفاداری فرد را می‌دهند و اصلاً به تخصص و دانش و تجربه وی کاری ندارند. حتی اگر این مراجع گزارش منفی در مورد شخصی بفرستند، مسئول مافوق می‌تواند با مسئولیت خود او را در دستگاه اداری خود نگه دارد. ماده ۷۱ اجازه می‌دهد کسی که هیچ‌وقت کارمند یک سازمان نبوده و در هیچ پستی از سلسله‌مراتب اداری آن سازمان از کارمند ساده گرفته تا کارشناس و مدیر سابقه خدمت نداشته، یک شبه رئیس آن سازمان شود. بدین شکل یک نظام بروکراسی بسیار ناکارآمدی شکل می‌گیرد. در نظام‌های حقوقی دنیا، حتی نماینده مجلس هم چنین معافیتی ندارد؛ برای نماینده مجلس شدن فرد باید عضو یک‌حزبی باشد و در آن حزب مراتب را طی کرده باشد.
ماده ۷۱ می‌گوید: سمت‌های ذیل، مدیریت سیاسی محسوب شده و به‌عنوان مقام شناخته می‌شوند و امتیاز شغلی مقامات مذکور در این ماده به شرح زیر تعیین می‌گردد. الف) رؤسای سه قوه. ب) معاون اول رئیس‌جمهور، نواب رئیس مجلس، اعضای شورای نگهبان. ج) وزرا، نمایندگان مجلس، معاونین رئیس‌جمهور. د) استانداران، سفرا. ه) معاونین وزرا.
این ماده ۷۱ چطور درآمده است؟ بعد از انقلاب، شرایطی وجود داشت که جمهوری اسلامی می‌خواهد افراد مورد اعتماد و انقلابی را در پست‌های رده بالای دولت قرار دهد و طبعاً این افراد قبلاً در سمت‌های مدیریتی سازمان‌ها قرار نداشتند و از تجربه و تخصص کافی بی‌بهره بودند. چنین قانونی برای آن زمان قابل توجیه بود، ولی بعد از گذشت بیش از چهار دهه، این قانون توجیه ندارد و فقط باعث افزایش هر چه بیشتر ناکارآمدی نظام بروکراسی کشور شده است. متأسفانه به جای اینکه بعدا از آن این قانون ملغی یا تعدیل شود، تازه این قانون هم‌ترازی خدمات کشوری را به سیستم قضایی و سیستم نظامی هم تسری داده است.
با وجود این نظام اداری ناکارآمد و متلاشی، با وجود ماده ۷۱ قانون مدیریت خدمات کشور و با وجود استقرار و نهادینه‌شدن شبکه مناسبات غیررسمی و فساد ناشی از این شبکه، صحبت از توسعه در ایران اصلاً امکان‌پذیر نیست.
منظورم از مناسبات غیررسمی چیست؟ در هر سازمانی مناسبات رسمی‌ای بین سلسله مراتب اداری و پست‌ها وجود دارد که در سازمان تعریف شده است. مثلاً وزیر هیچ‌وقت با مدیرکل اداره یک شهرستان ارتباط و مناسبات مستقیم ندارد. اما وقتی این سلسله‌مراتب و فرایند اداری رعایت نشود و بر اساس اینکه من با یک وزیر یا معاون وزیر یا مدیرکل رفاقت دارم، خارج از فرایند اداری چیزی را پیش ببرم، به طریق مناسبات غیررسمی عمل کرده‌ام. چرا رخ می‌دهد و این شبکه‌ها بازتولید می‌شود؟ برای حفظ بقای مقام و صندلی. من که مثلاً زمانی در یک سازمان بوده‌ام و پستی داشته‌ام و حالا در آن سازمان نیستم، ولی با تعدادی از مدیران و معاونین آن سازمان ارتباط دارم، حق ندارم به آن‌ها زنگ بزنم که گره‌گشایی از کار دوست و آشنایی بکنم. این دوست باید مثل بقیه آدم‌ها اقدام کند و فرایند اداری را طی کند. ولی هیچ‌وقت این حرف را به همدیگر نمی‌زنیم و سعی می‌کنیم کمک کنیم؛ در‌حالی‌که داریم این مناسبات غیررسمی را بازتولید می‌کنیم. حالا در نظر بگیرید که در این مناسبات فساد هم وارد شود، یعنی به خاطر این تلفن کردن به یک مقام سازمانی و پیش بردن کار کسی خارج از فرایند اداری، پولی هم دریافت شود؛ آنگاه این شبکه مناسبات غیررسمی زادگاه فساد هم می‌شود. چنین می‌شود که یک سیستم بروکراسی ناکارآمد، همراه با فساد سیستماتیک خواهید داشت که نمی‌تواند بستری برای توسعه فراهم کند.
در سریال «چوپان و شبان» یک عقاب را به پرواز در آوردند و این عقاب روی دوش شبانی نشست و این شبان از آن لحظه شاه شد. فرض کنید نظام، عقابی فرستاد و این عقاب روی شانه من نشست، فکر می‌کنم نمی‌توانم کار خاصی از پیش ببرم و معجزه کنم. دو سال باید حکومت نظامی اعلام کنم که این شبکه مناسبات غیررسمی و این حجم از فساد سازمان‌یافته را از بین ببرم. اگر نظام بروکراسی اصلاح نشود، ما روی سعادت نخواهیم دید.
اما اینکه در آن روزگار پایداری ایران که در رؤیاهایمان می‌پرورانیم، نظام حقوقی‌مان چه جایگاهی دارد؟ چهار نوع سیستم و نظام حقوقی در دنیا داریم که نظام‌های حقوقی همه کشورهای دنیا، یا یک کدام از این‌ها است، یا بخش قابل‌توجهی از آن برگرفته از یکی از آن‌ها است و یا ترکیبی از این‌ها است. اول نظام حقوقی نوشته یا civil law است؛ یعنی من قانون می‌نویسم و مبتنی بر این قانون، جامعه را اداره می‌کنم. دوم نظام حقوقی مبتنی بر رویه‌های فضایی یا Common law است؛ سیستم حقوقی انگلیس و آمریکا common law است و کشورهای اتحادیه اروپا به جز انگلستان civil law هستند. سوم نظام حقوق است که در چند کشور معدود در دنیا استفاده می‌شود که حقوق عرفی یا Customary Law است که می‌گوید عرف هر چه بوده است، قانون است. و چهارم هم نظام حقوقی مبتنی بر دین است؛ نظیر فقه در ایران، شریعت در عربستان و مسیحیت در واتیکان.
نظم حقوقی ملی امروز ما مبتنی بر فقه و بر روی فونداسیون حقوق موضوعه یا civil law است که بخش‌هایی از common law در آن هست (مثل آرای وحدت رویه در دیوان عالی کشور) و ملغمه‌ای هم از سنت‌ها در آن وجود دارد. اما هیچ‌کدام این چهار نظم در نظام حقوقی ما وجود ندارد و بار اصلی بر دوش فقه است که ظاهر و پوشش civil law دارد.
این نظم حقوقی به‌هیچ‌عنوان بستری برای توسعه نیست. آرمان‌شهر من یک نظام حقوقی برخاسته از فرهنگ و تمدن چندهزار ساله ایرانی است که در آن فقه و باورمندی دینی هم وجود دارد (این بحث را در قالب کتاب « در جستجوی حقوق ایرانی» تدوین کرده‌ام که هنوز هم ناپخته است و دستگاه نظری ندارد).
به‌هرحال با این اوصاف قاطعانه معتقدم که جمهوری اسلامی نمی‌تواند به همین شکل ادامه دهد. این استفراغ مبارک (مطلب دکتر رنانی) باید رخ دهد و دارد رخ می‌دهد. ما چه‌کار می‌توانیم بکنیم؟ فقط خودمان را امیدوار نگه داریم و اگر توان داشتیم، نفر بغل‌دستی‌مان را امیدوار نگه داریم. همین کاری که الان می‌کنید، تجربیات را ثبت کنیم، عیب‌ها و عیب‌یابی‌ها را به عنوان دانش ضمنی ثبت و ضبط کنیم.
دیدگاهتان را بنویسید