پیشگام در برنامه‌ریزی، عقب‌مانده در اجرا
اجماع در تعریف و اجماع در استراتژی، اصلی‌ترین پیش‌شرط‌های توسعه
خلاصه مصاحبه با دکتر فرهاد دژپسند در باب توسعه ایران
(این مصاحبه در سال ۱۴۰۰ توسط پویش فکری توسعه انجام شده است.)
ما از جمله نخستین کشورها در میان کشورهای توسعه‌یافته غیرسوسیالیست بودیم که به‌صورت نسبتاً زودهنگام به اهمیت برنامه‌ریزی پی برده و آن را آغاز نمودیم؛ که این فرایند ابتدا به شکل غیررسمی و سپس با حمایت نهادهای رسمی و دولت، به‌صورت ساختارمند و حرفه‌ای ادامه یافت. برنامه‌ریزی در ایران از همان ابتدا صرفاً اقدامی نمادین یا تشریفاتی نبود، بلکه با جدیت و فعالیت قابل‌توجهی دنبال شد. هرچند این روند در مقاطعی دچار وقفه شد، اما دوباره از سر گرفته شده و به تدوین و تصویب برنامه‌های توسعه‌ای منجر گردید. بنابراین، می‌توان گفت که سابقه برنامه‌ریزی در ایران سابقه‌ای طولانی و قابل‌توجه است. اما با همه این پیشینه و تجربه، وقتی به وضعیت کنونی کشور نگاه می‌کنیم، می‌بینیم که آن‌گونه که انتظار می‌رفت، آثار ملموسی از توسعه‌یافتگی در کشور مشاهده نمی‌شود. حتی برخی معتقدند که ما هنوز در جایگاه مناسبی حتی در میان کشورهای درحال‌توسعه نیز قرار نداریم، و از منظر توسعه، نتوانسته‌ایم به رتبه‌ای مطلوب دست پیدا کنیم.
اکنون بیش از هفت دهه است که در ایران برنامه‌های توسعه تدوین می‌شوند. که این فرآیند، کاری گسترده، پرتلاش و چندلایه است که در سطوح مختلف و با مشارکت نهادهای گوناگون انجام می‌شود. برخی از این برنامه‌ها، مانند برنامه سوم عمرانی پیش از انقلاب و برنامه سوم توسعه پس از انقلاب، واقعاً در عمل مبنای سیاست‌گذاری و اجرا بوده‌اند. با این حال، به نظر می‌رسد که با وجود این سابقه و سرمایه‌گذاری‌های گسترده، هنوز از منظر تحقق اهداف توسعه و نیز از حیث سطح انتظاراتی که متناسب با ظرفیت‌ها و منابع کشور وجود داشته، به نتایج مطلوب نرسیده‌ایم و همچنان فاصله معناداری وجود دارد.
به گمان من، یکی از مسائل مهم این است که ما در فهم و به‌کارگیری ابزارها و فناوری‌هایی که می‌توانستند جهشی در مسیر توسعه ایجاد کنند، با چالش جدی مواجه شدیم. این مسئله ریشه در دو عامل دارد: نخست اینکه ما به یک برداشت مشترک و یکسان از مفهوم توسعه نرسیده‌ایم، و دوم اینکه در مورد استراتژی‌های کلان توسعه نیز اجماع و وحدت نظری در کشور وجود ندارد. همین دو عامل باعث شده‌اند که در عمل، برنامه‌های توسعه‌ای نتوانند آن‌گونه که باید و شاید، در خدمت شتاب‌بخشی به روند توسعه کشور قرار بگیرند؛ چه در مرحله تدوین و چه در مرحله اجرا.
واقعیت این است که ما هنوز نتوانسته‌ایم در سطوح دانشگاهی و در مراکز عالی پژوهشی کشور، به تعریف روشنی از مفهوم توسعه برسیم که متناسب با ساختار اجتماعی، شرایط جغرافیایی و مبانی فکری و ارزشی خودمان باشد. هنوز پاسخ مشخصی به این پرسش نداریم که آیا تعریف ما از توسعه همان چیزی است که دانشمندان غربی مطرح کرده‌اند؟ حتی اگر یک گام فراتر برویم، می‌بینیم که خود اندیشمندان غربی نیز تعریف واحدی از توسعه ارائه نکرده‌اند. وقتی آراء افرادی همچون تودارو و آمارتیا سن را کنار هم قرار می‌دهید، یا نظرات جامعه‌شناسان مختلفی که در این حوزه اظهارنظر کرده‌اند را مرور می‌کنید، درمی‌یابید که اجماعی حتی در غرب نیز در این خصوص وجود ندارد.
در داخل کشور نیز ما نتوانسته‌ایم شرایطی فراهم کنیم که صاحب‌نظران و اندیشمندان از حوزه‌های مختلف علمی، در یک فضای آکادمیک گرد هم آیند و بر سر یک تعریف بومی‌شده و جامع از توسعه به تفاهم برسند؛ تعریفی که در آن مشخص شود این مفهوم، متأثر از چه عناصری است و با کدام اقتضائات اجتماعی و فرهنگی ما همخوانی دارد. بدیهی است که سیاست‌های کلی توسعه، باید مبتنی بر چنین تعریفی از وضعیت ایده‌آل و آرمانی ما در حوزه توسعه‌یافتگی و پیشرفت، و متناسب با مقتضیات هر دوره و موضوع، سازمان یابد.
در همین راستا، نهادی با عنوان «مرکز الگوی اسلامی ایرانی پیشرفت» تأسیس شده که هدف آن کمک به تبیین چنین الگویی برای کشور است. در این مرکز تلاش‌هایی برای دریافت مشاوره و بازخورد از نهادهای مختلف صورت می‌گیرد و در نهایت نیز مفهومی تحت عنوان «پیشرفت» به‌عنوان مبنای نظری و مفهومی جایگزین توسعه ارائه شده است.
در نهایت باید تأکید کنم که ریشه‌ی بسیاری از مشکلات ما در این حوزه، به این واقعیت برمی‌گردد که نهادهای علمی کشور، به‌ویژه دانشگاه‌ها و مراکز پژوهشی، نتوانسته‌اند وظیفه خود را در زمینه تولید یک گفتمان منسجم و بومی درباره توسعه به‌درستی انجام دهند. وقتی در این سطح، اجماع نظری و مفهومی وجود ندارد، نمی‌توان از سازمان برنامه یا سایر نهادهای اجرایی انتظار داشت که سیاست‌گذاری‌ها و برنامه‌ریزی‌های خود را بر مبنای یک تعریف روشن و پذیرفته‌شده از توسعه انجام دهند. حتی همان نگرانی‌هایی که در خصوص ابهام در مفهوم توسعه مطرح می‌شود، در مورد پیشرفت هم به‌نحوی دیگر وجود دارد. بنابراین، تا زمانی که این مبنا مشخص نباشد، امکان طراحی سیاست‌های هماهنگ، جامع و مؤثر بسیار دشوار خواهد بود.
بر اساس تجربه‌ای که در هشت سال اخیر در دولت داشته‌ام، و همچنین سال‌های طولانی فعالیت در سازمان برنامه، می‌توانم با اطمینان بگویم که خوشبختانه یک ضدیت ساختاری با نگاه‌های علمی و دیدگاه‌های دانشگاهی در بدنه حاکمیت وجود ندارد. با این حال، مشکل ما در جای دیگری است: برنامه‌های توسعه‌ای ما از نظر کیفیت، جامع‌نگری، انسجام و هماهنگی‌های درونی دچار ضعف‌های جدی هستند.
همان‌گونه که ذکر کردم یکی از مهم‌ترین کاستی‌ها، نبود یک استراتژی مشخص توسعه برای کشور است. در نتیجه، در بسیاری از برنامه‌ها، شاهد ناهماهنگی میان بخش‌ها هستیم؛ مثلاً بین بخش صنعت و کشاورزی هم‌افزایی لازم برای تکمیل زنجیره‌های تولید وجود ندارد. یا در حوزه آموزش عالی و بازار کار، برای تأمین نیروی انسانی موردنیاز، هم‌راستایی کافی دیده نمی‌شود. علت این است که برخی برنامه‌ها صرفاً با نگاه کلان اقتصادی نوشته می‌شوند و به ابعاد نهادی، بخشی و منطقه‌ای کمتر توجه می‌شود. نتیجه آنکه در برخی موارد، اهداف کلان با اهداف بخشی یا استانی هماهنگ نیستند، یا میان منابع، اهداف و عملیات شکاف وجود دارد؛ برای مثال، مأموریتی به وزارتخانه‌ای محول می‌شود بدون آنکه منابع لازم برای اجرای آن فراهم شده باشد.
بخش دیگری از مسئله به فرآیند تدوین تا تصویب برنامه‌ها بازمی‌گردد. در مرحله تدوین، سازمان برنامه به‌عنوان نهاد محوری عمل کرده و با بهره‌گیری از شوراها و کمیته‌های برنامه‌ریزی متشکل از نمایندگان دستگاه‌های اجرایی، اساتید دانشگاه و بخش خصوصی، سعی می‌شود تلفیقی از دیدگاه‌ها ارائه شود تا انسجام و هارمونی لازم در برنامه لحاظ گردد. با این حال، پس از آنکه برنامه در دولت تصویب شد، مسیر پرچالشی در مجلس پیش روی آن قرار دارد. در مجلس، علاوه بر تعصبات بخشی که در دولت نیز کمابیش وجود داشت، تعصبات منطقه‌ای و گاه ناسازگاری‌های دیدگاهی نیز دیده می‌شود. نکته مهم‌تر این است که در کمیسیون تلفیق، دولت و سازمان برنامه حتی حق رأی ندارند و تنها در مقام ارائه‌دهنده توضیحات ایفای نقش می‌کنند. این ساختار، فرآیند تصویب را به سمتی می‌برد که برنامه نهایی، لزوماً بازتاب‌دهنده منطق کارشناسی و هماهنگی اولیه سازمان برنامه نیست.
افزون بر آنچه تاکنون مطرح شد، باید به نکته مهم دیگری نیز توجه کرد: زمانی که ما برنامه توسعه می‌نویسیم، در واقع قصد داریم خطوط کلی و جهت‌گیری‌های بالنده کشور را ترسیم کنیم. اما در مرحله اجرا، موانعی وجود دارد که ذاتاً ساختاری‌اند و عملاً مانع تحقق اهداف برنامه‌ها می‌شوند.
از نظر من، اگر بتوانیم برداشت روشنی از مفهوم توسعه ارائه دهیم، یک گام اساسی به‌سوی اصلاح ساختارها برداشته‌ایم. چرا که با روشن شدن معنای توسعه، جایگاه حکمرانی نیز شفاف‌تر می‌شود. هم‌اکنون بخش دیوان‌سالاری کشور تعاریف و تنظیمات خاص خود را دارد و از سوی دیگر، بخش خصوصی نیز با تعریف و منطق خاص خود عمل می‌کند. ما سال‌هاست که درگیر نوعی منازعه ناتمام میان دولت و بازار هستیم؛ منازعه‌ای که گویی در آن بین مدافعان دولت و حامیان بازار، نوسانی دائمی و رفت‌وبرگشتی به‌وجود آمده است. انگار هیچ‌گاه نمی‌توانیم روی تعادلی پایدار بایستیم. که علت اصلی این وضعیت نیز به همان فقدان تعریف مشترک و متوازن از توسعه بازمی‌گردد. اما اگر به یک تعریف روشن، قابل‌اجماع و مبتنی بر شرایط ساختاری کشور برسیم، بسیاری از نقش‌ها و کارکردهایی که امروز دولت بر عهده گرفته، دیگر ضرورتی نخواهد داشت. در آن صورت، فرآیند توسعه می‌تواند با سرعت بیشتری پیش برود؛ چرا که توسعه در آن معنا دیگر دولت‌محور نخواهد بود و نقش دولت محدود به دو کارکرد اساسی می‌شود: نخست، ایجاد زیرساخت‌ها اعم از فنی، ارتباطی و حقوقی؛ و دوم، توسعه زیرساخت‌های علمی که برای کشوری در سطح ما هنوز یک ضرورت بنیادین است.
بنابراین، به‌نظر من دو شرط مهم برای تحقق توسعه وجود دارد: نخست، رسیدن به یک تعریف روشن و سپس، تبدیل آن به یک باور جمعی. در این مسیر نباید گرفتار حواشی شد؛ باید توسعه را این‌گونه تعریف کرد: «دستیابی هماهنگ سه رکن اصلی مردم، نهادهای واسط و مدنی، و حاکمیت – به قابلیت‌های لازم برای ارتقای مستمر زیست اجتماعی». من بر این باورم که هرچه به سمت توسعه‌یافتگی حرکت کنیم، نقش دولت در مقام عامل اجرایی کاهش یافته و بیشتر به سمت نقش نظارتی و راهبردی می‌رود. در این شرایط، مردم‌محور بودن تقویت شده و شکلی نوین از دموکراسی شکل می‌گیرد؛ به‌نحوی‌که مردم دیگر در حاشیه تصمیم‌گیری‌ها قرار نگرفته و به اشکال متنوع و معنادار در فرآیند حکمرانی مشارکت خواهند داشت.
موضوع دیگری که به نظرم اهمیت دارد، مسئله تعارض منافع است و من معتقدم که چنین تعارضی در واقعیت وجود دارد. که می‌توان از تعارض منافع، ابعاد وسیع‌تری را در نظر گرفت؛ مثلاً برخی موارد مثل عصبیت‌های منطقه‌ای، تعارض منافع واقعی نیستند، بلکه بیشتر ناشی از تعصب و جانبداری منطقه‌ای‌اند. به‌عنوان‌مثال در مورد انتقال فولاد مبارکه به اصفهان، شما می‌دانید که در آن زمانی که می‌خواست اتفاق افتد، غالب صاحب‌نظران آمایش سرزمین صدایشان بلند بود، ولی صدایشان به گوش کسی نمی‌رسید. چرا؟ چون مدافعین از بلندگوی بیشتر و قوی‌تری برخوردار بودند و فکر می‌کردند که دارند به اصفهان عزیز خدمت می‌کنند. ولی ما امروز نتایجی که صاحب‌نظران آمایش سرزمین گوشزد می‌کردند را داریم به‌عین می‌بینیم. علت اصلی این مسئله این است که ما هنوز حاضر نیستیم جلسات گفتوگو و مباحثه‌ای سازنده با یکدیگر برگزار کنیم، و این نکته بسیار حائز اهمیت است. به بیان دیگر، هنوز به درجه‌ای از بلوغ فکری و عقلانیت نرسیده‌ایم که بتوانیم مسائل پیچیده را با همفکری و تبادل نظر پیش ببریم. در غیر این صورت می‌شد به‌راحتی این مسائل را به بحثی علمی و کاملاً تخصصی تبدیل کرده و به جمع‌بندی رسید.
به باور من، فضای دانش‌ورزی باید به بستری آزاد برای اندیشه‌ورزی تبدیل شود؛ فضایی که در آن صاحبان فکر و نظر، هم در بیان دیدگاه‌های خود و هم در پیامدهای پس از آن، از آزادی برخوردار باشند. باید بپذیریم که در عرصه توسعه، اختلاف نظر امری طبیعی و حتی ضروری است؛ دیدگاه‌های متضاد نه‌نشانه انحراف‌اند، نه خیانت، و نه کفر. هر دیدگاه، سهمی در غنای گفتوگو دارد. تنها در چنین فضایی است که می‌توان به گفت‌وگویی اصیل، فهمی عمیق و تصمیم‌هایی خردمندانه دست یافت.
همچنین اگر ما مفهوم واقعی «دانش‌بنیانی» را ـ که امروز نیز مورد تأکید و پیگیری عالی‌ترین مقام کشور، رهبری، قرار دارد ـ به‌درستی درک کنیم، بسیاری از مسائل و گره‌ها گشوده خواهد شد. در گام نخست، باید جایگاه افراد دانا و خردمند را در ساختار تصمیم‌سازی کشور به رسمیت بشناسیم. که منظور از «دانشمند» نیز صرفاً نظریه‌پردازان دانشگاهی نیست؛ بلکه هر فردی است که به دانش، تجربه و بینش عمیق در یک حوزه مجهز است. این افراد باید امکان و فرصت حضور مؤثر در فرآیندهای تصمیم‌گیری را داشته باشند. به‌عبارت‌دیگر، باید شبکه‌هایی طراحی کنیم که افراد صاحب‌نظر در حوزه‌های تخصصی مختلف، از جمله اقتصاد، انرژی یا سیاست‌گذاری ارزی، بدانند که اگر مشارکت کنند، صدایشان شنیده می‌شود و ایده‌هایشان می‌تواند در مسیر تصمیم‌سازی جریان پیدا کند. که این باید به یک باور عمومی و رویه نهادی تبدیل شود. در چنین الگویی، جامعه دانش‌بنیان جامعه‌ای است که تصمیم‌های کلان آن نه از مجاری فردگرایی و سلیقه، بلکه از مسیر عقلانیت، خرد جمعی، تجربه بشری و… در زمینه‌ی خاص ایران مبتنی بر آموزه‌های دینی و اخلاقی اتخاذ می‌شود. اینجاست که عقل، علم، دین و تجربه به‌جای آنکه در تقابل با یکدیگر باشند، در خدمت آینده‌ای هم‌افزا و مبتنی بر توسعه پایدار قرار می‌گیرند.
بنابراین برای دستیابی به بهترین تصمیم‌ها، نخست باید شبکه‌ای کارآمد از افراد صاحب‌نظر ایجاد شود تا نظرات و تجارب آن‌ها در تدوین قوانین و سیاست‌ها به کار گرفته شود. این رویکرد از یک‌سو کیفیت سیاست‌گذاری را ارتقا داده و از سوی دیگر با در نظر گرفتن تمامی جوانب، به‌ویژه پیامدهای اجرایی، امکان پیش‌بینی‌پذیری و آمادگی لازم را فراهم می‌کند. در چنین فرآیندی، نظام تصمیم‌گیری به تدریج به خودتنظیمی رسیده و پیشنهادهای ضعیف به‌صورت طبیعی حذف می‌شوند. در مقابل، نبود این نظام شفاف و مشارکتی، ما را به سمت تصمیم‌گیری‌های محدود و غیرکارشناسی در فضاهای بسته سوق می‌دهد که نهایتاً به بن‌بست می‌انجامد. که برای برون‌رفت از این وضعیت، به یک تحول اساسی در نظام تصمیم‌سازی نیاز داریم؛ تحولی که این نظام را به چشمه‌های زاینده دانش و تجربه متصل کند. این منابع ارزشمند شامل دانشگاه‌ها، مراکز پژوهشی و نیز افراد صاحب‌تجربه و اندیشه خارج از فضای رسمی دانشگاهی هستند. اندیشکده‌ها باید به نهادهای مؤثر در این فرایند تبدیل شده تا پیوندی واقعی میان علم، تجربه و تصمیم‌گیری برقرار گردد.
بنابراین از نگاه من، آنچه بیش از هر چیز باید مورد توجه قرار گیرد، احیای نقش محوری سرمایه انسانی در فرآیند تصمیم‌سازی، تصمیم‌گیری و توسعه جامعه است. این نقش نباید صرفاً محدود به نهاد دولت باشد، بلکه باید تمامی حوزه‌های اجتماعی، فرهنگی، اقتصادی و مدیریتی را نیز در بر گیرد. زمانی که به سرمایه انسانی بهای واقعی داده شود و ارتباط مؤثر میان اندیشه‌ورزان، دانشمندان و ساختارهای تصمیم‌گیر به‌درستی برقرار گردد، می‌توان به اصلاح جدی و مستمر چرخه سیاست‌گذاری، اجرا، نظارت و بازنگری امیدوار بود. در چنین الگویی، نظام تصمیم‌گیری از یک سازوکار ایستا به یک مارپیچ تکاملی و پویای دانش‌بنیان تبدیل می‌شود؛ فرآیندی که با بهره‌گیری از خرد جمعی، تجربه و تخصص، ظرفیت اصلاح‌پذیری و یادگیری نهادی را در دل خود می‌پروراند و سرانجام زمینه‌ساز توسعه‌ای پایدار و عقلانی خواهد شد.
دیدگاهتان را بنویسید