از تعارض قدرت تا ائتلاف توسعه
از تعارض قدرت تا ائتلاف توسعه
فرزاد کلاته: پژوهشگر پویش فکری توسعه
چکیده:
چرا بعضی کشورها با وجود انبوهی از برنامههای اصلاحی، قوانین تازه و نهادهای ظاهراً مدرن، همچنان درجا میزنند؟ پاسخ را نباید فقط در کیفیت سیاستها جستوجو کرد؛ زیرا در میدان واقعی توسعه، این قدرت است که تعیین میکند کدام قانون اجرا شود، کدام اصلاح متوقف بماند و منابع به سود چه گروههایی توزیع شود. گاهی بهترین سیاستها روی کاغذ باقی میمانند، چون با آرایش واقعی قدرت و منافع بازیگران قدرتمند سازگار نیستند.
نظریه «توافقات سیاسی» از همین نقطه آغاز میکند. این نظریه میگوید برای فهم مسیر توسعه یک کشور، کافی نیست به قانون اساسی، سازمانهای رسمی یا برنامههای اقتصادی آن نگاه کنیم؛ باید دید چه کسانی واقعاً قدرت دارند، کدام گروهها میتوانند در برابر اصلاحات مقاومت کنند و چه توافقهای آشکار و پنهانی نظم سیاسی را سرپا نگه داشتهاند. از این منظر، بسیاری از سیاستهای ناکارآمد اقتصادی ممکن است برای حفظ ثبات کوتاهمدت، کاملاً منطقی به نظر برسند؛ حتی اگر در بلندمدت به رکود، توزیع رانت و فرسایش ظرفیتهای توسعه منجر شوند.
تجربه کشورهای موفق نیز نشان میدهد توسعه با یک تصمیم فنی، تأسیس سازمانی تازه یا تقلید از نهادهای کشورهای پیشرفته آغاز نمیشود. نهادها زمانی کار میکنند که ائتلافی از دولت، نیروهای اقتصادی و گروههای اجتماعی قدرتمند از آنها پشتیبانی کند و بر سر افقی بلندمدت برای رشد و ثبات به توافق برسد. البته چنین توافقی نباید در حد تقسیم منافع میان نخبگان باقی بماند؛ برای پایداری توسعه، پایه اجتماعی آن باید بهتدریج گستردهتر شود و گروههای بیشتری را در منافع رشد سهیم کند.
بنابراین، مسئله اصلی توسعه فقط یافتن «سیاست درست» نیست؛ بلکه ساختن توافقی سیاسی است که اجرای آن سیاست را ممکن و پایدار سازد. توسعه، پیش از آنکه پروژهای صرفاً اقتصادی یا نهادی باشد، هنر تبدیل تعارض قدرت به ائتلافی برای آینده است.
در بحث توسعه، معمولاً نخستین پرسش این است که چرا برخی کشورها ثروتمند، باثبات و برخوردار از دولتهای کارآمد شدهاند، در حالی که برخی دیگر، با وجود دههها اصلاحات، برنامهریزی و سرمایهگذاری، همچنان در چرخهای از بیثباتی، رشد ناپایدار و ناکارآمدی نهادی گرفتار ماندهاند. پاسخهای متعارف به این پرسش نیز شناخته شدهاند: کیفیت نهادها، حاکمیت قانون، حقوق مالکیت، سیاستهای اقتصادی مناسب، بوروکراسی کارآمد و دولت توانمند.
همه این عوامل مهماند؛ اما یک پرسش بنیادیتر همچنان باقی میماند: چرا در برخی کشورها نهادهای خوب شکل میگیرند و در برخی دیگر، حتی نهادهایی که روی کاغذ مشابهاند، در عمل به شکل متفاوتی کار میکنند؟ چرا یک سیاست صنعتی در یک کشور به رشد تولید و تحول ساختاری منجر میشود، اما در کشوری دیگر به توزیع رانت و اتلاف منابع میانجامد؟ چرا اصلاحات نهادی گاه به بهبود حکمرانی کمک میکند و گاه، با مقاومت گروههای قدرتمند، عملاً متوقف یا بیاثر میشود؟
پاسخ نظریه «توافقات سیاسی[۱]» به این پرسشها، نقطه عزیمت متفاوتی دارد. این رهیافت معتقد است برای فهم توسعه، نباید فقط به قوانین، سازمانها و سیاستهای رسمی نگاه کرد؛ بلکه باید دید در واقعیت، قدرت میان چه گروههایی توزیع شده، این گروهها چگونه با یکدیگر کنار میآیند، چه منافعی را دنبال میکنند و بر سر چه قواعدی ــ رسمی یا غیررسمی ــ به نوعی مصالحه رسیدهاند.
از این منظر، توسعه صرفاً نتیجه داشتن نهادهای خوب نیست؛ بلکه به این بستگی دارد که آیا میان گروههای قدرتمند جامعه، توافقی سیاسی برای حفظ ثبات و پشتیبانی از سیاستهای رشدآفرین شکل گرفته است یا نه.
بخش مهمی از ادبیات توسعه، بهویژه از دهههای پایانی قرن بیستم، بر نقش نهادها تأکید کرده است. در این نگاه، حقوق مالکیت امن، حاکمیت قانون، پاسخگویی سیاسی و محدودیت قدرت، زمینههای اصلی توسعه محسوب میشوند. نظریهپردازانی مانند داگلاس نورث و سپس دارون عجماوغلو و جیمز رابینسون، با تأکید بر اهمیت نهادهای فراگیر، نشان دادند که تفاوت در کیفیت نهادها میتواند تفاوت در مسیر توسعه کشورها را توضیح دهد.
اما این رویکرد با یک مسئله تجربی مهم مواجه است: بسیاری از کشورها نهادهایی مشابه با کشورهای توسعهیافته ایجاد کردهاند، اما نتایج مشابهی به دست نیاوردهاند. قوانین نوشته شدهاند، سازمانهای جدید ایجاد شدهاند، برنامههای اصلاحی تدوین شدهاند و حتی گاهی ساختارهای اداری و حقوقی از کشورهای موفق الگوبرداری شدهاند؛ بااینحال، عملکرد واقعی این نهادها متفاوت باقی مانده است. این شکاف میان «نهاد رسمی» و «واقعیت سیاسی» همان جایی است که نظریه توافقات سیاسی وارد میشود.
این نظریه میپرسد: چه کسانی واقعاً قدرت دارند؟ چه گروههایی میتوانند اجرای یک سیاست را متوقف کنند؟ چه کسانی به منابع عمومی دسترسی دارند؟ کدام ائتلافها ثبات سیاسی را حفظ میکنند؟ دولت برای حفظ نظم موجود، چه نوع امتیازهایی به گروههای قدرتمند میدهد؟ و مهمتر از همه، آیا منطق توزیع منابع و قدرت با سیاستهای توسعهای سازگار است یا نه؟
این پرسشها نشان میدهد که توسعه را نمیتوان صرفاً با طراحی نهادی توضیح داد. یک قانون ممکن است در یک جامعه بهطور کامل اجرا شود و در جامعهای دیگر صرفاً روی کاغذ باقی بماند؛ نه لزوماً به این دلیل که قانون بد است، بلکه به این دلیل که با توازن واقعی قدرت سازگار نیست.
مشتاق اچ. خان[۲] را میتوان یکی از مهمترین بنیانگذاران این رهیافت دانست. در صورتبندی خان، توافق سیاسی ترکیبی نسبتاً پایدار از توزیع قدرت و ترتیبات نهادی است که برای گروههای قدرتمند، حداقلی از منافع و امنیت سیاسی فراهم میکند و از فروپاشی نظم سیاسی جلوگیری مینماید.
نکته اساسی در این تعریف آن است که «توافق» لزوماً به معنای توافق رسمی، قانونی یا مکتوب نیست. در بسیاری از نظامهای سیاسی، بخش مهمی از قواعد واقعی بازی در قانون اساسی یا قوانین عادی نوشته نشدهاند. این قواعد ممکن است در قالب روابط غیررسمی، ائتلافهای نخبگانی، شبکههای اقتصادی، سازوکارهای توزیع منابع و توافقات پشتپرده شکل بگیرند.
بنابراین، برای فهم یک نظام سیاسی، نباید فقط به آنچه قانون میگوید نگاه کرد؛ بلکه باید دید در عمل، چه کسانی میتوانند قواعد را تغییر دهند، چه کسانی میتوانند در برابر تصمیمات دولت مقاومت کنند و چه کسانی از منابع عمومی سهم بیشتری میبرند.
خان برای توضیح این مسئله از مفهوم «قدرت کنترلی[۳]» استفاده میکند. قدرت کنترلی به توانایی واقعی یک فرد یا گروه برای حفظ دسترسی خود به منابع، موقعیتها و منافع و مقاومت در برابر تلاش دیگران برای سلب این دسترسی اشاره دارد. این قدرت ممکن است از ثروت اقتصادی، سازمانیافتگی اجتماعی، دسترسی به دولت، ظرفیت بسیج، شبکههای سیاسی یا حتی توانایی اعمال زور ناشی شود.
در چنین چارچوبی، قدرت فقط آن چیزی نیست که در قانون به رسمیت شناخته شده است. ممکن است بازیگری از نظر حقوقی اختیار محدودی داشته باشد، اما در عمل از قدرت زیادی برای جلوگیری از اجرای یک سیاست برخوردار باشد. برعکس، ممکن است نهادی در قانون بسیار قدرتمند باشد، اما در واقعیت نتواند تصمیمات خود را اجرا کند. از نگاه خان، مسئله توسعه دقیقاً در همین نقطه شکل میگیرد: دولتها دائماً میان دو هدف مهم در حال حرکتاند؛ حفظ ثبات سیاسی و ایجاد رشد اقتصادی.
گاهی سیاستهایی که از منظر اقتصادی ناکارآمد به نظر میرسند، از منظر سیاسی کاملاً عقلانیاند. توزیع رانت، حمایت از گروههای خاص یا حفظ ترتیبات ناکارآمد ممکن است هزینه اقتصادی داشته باشد، اما در کوتاهمدت به حفظ تعادل قدرت و جلوگیری از تعارض کمک کند. بنابراین، اگر سیاستگذار بخواهد بدون توجه به این منطق، ناگهان ساختارهای موجود را تغییر دهد، ممکن است با مقاومت گروههایی مواجه شود که توانایی واقعی برهم زدن نظم سیاسی را دارند. این همان چیزی است که خان از آن بهعنوان نوعی «معاوضه رشد ـ ثبات» یاد میکند. هرچه توازن سیاسی شکنندهتر باشد، نخبگان و دولتها انگیزه بیشتری برای اولویت دادن به ثبات کوتاهمدت بر رشد بلندمدت خواهند داشت.
تیم کلسال[۴] و همکارانش این رهیافت را به سمت چارچوبی مقایسهایتر و نظاممندتر گسترش دادهاند. در این چارچوب، دو مفهوم اهمیت ویژه دارند: «پیکربندی قدرت» و «پایه اجتماعی توافق».
پیکربندی قدرت به این اشاره دارد که قدرت در جامعه چگونه توزیع شده است. آیا قدرت در دست یک ائتلاف نسبتاً متمرکز قرار دارد یا میان چندین بلوک قدرت پراکنده است؟ آیا دولت میتواند تصمیمات خود را بهطور مؤثر اجرا کند یا گروههای متعدد توانایی جلوگیری از اجرای سیاستها را دارند؟
پایه اجتماعی توافق نیز نشان میدهد که توافق سیاسی تا چه اندازه از حمایت اجتماعی گسترده برخوردار است. توافقی که فقط میان تعداد محدودی از نخبگان شکل گرفته باشد، ممکن است در کوتاهمدت ثبات ایجاد کند، اما در بلندمدت با نارضایتی اجتماعی و بحران مشروعیت مواجه شود. در مقابل، توافقی که بتواند گروههای اجتماعی گستردهتری را دربرگیرد، ظرفیت بیشتری برای ایجاد ثبات پایدار و سیاستهای عمومی فراگیر خواهد داشت.
اهمیت این چارچوب در آن است که توسعه را نتیجه یک نسخه واحد نمیداند. نه تمرکز قدرت بهخودیخود همیشه مانع توسعه است و نه پراکندگی قدرت همیشه نشانه دموکراسی سالم و کارآمد. آنچه اهمیت دارد، ترکیب میان ساختار قدرت و میزان شمول اجتماعی توافق سیاسی است.
برخی کشورهای موفق توسعهگرا در دورههای تاریخی مشخص، از طریق شکلگیری ائتلافهایی نسبتاً منسجم میان دولت، بوروکراسی و بخشهای مهم اقتصادی، توانستند ثبات لازم برای اجرای سیاستهای بلندمدت را ایجاد کنند. تجربه کشورهایی در شرق آسیا، از جمله ژاپن، کره جنوبی و تایوان، نشان میدهد که توسعه صرفاً نتیجه وجود دولت قدرتمند یا بوروکراسی کارآمد نبود؛ بلکه این ظرفیتها درون ترتیبات سیاسی خاصی شکل گرفتند که به دولت امکان دادند منابع را برای اهداف بلندمدت بسیج کنند و در عین حال، از حمایت یا حداقل پذیرش گروههای قدرتمند برخوردار باشند.
در اینجا تفاوت مهمی میان تقلید از نهادها و فهم منطق سیاسی نهادها وجود دارد. بسیاری از کشورها تلاش کردهاند بوروکراسی حرفهای، سیاست صنعتی یا سازمانهای توسعهای مشابه کشورهای موفق ایجاد کنند. اما آنچه کمتر مورد توجه قرار گرفته، توافق سیاسی و توازن قدرتی است که این نهادها را قادر به عملکرد مؤثر کرده است.
تفاوت اصلی نظریه توافقات سیاسی با نهادگرایی سیاسی در جایگاه «قدرت» و «نهاد» است. نهادگرایی سیاسی معمولاً بر این فرض استوار است که نهادهای خوب، رفتار بازیگران را شکل میدهند. اگر حقوق مالکیت امن باشد، قانون حاکم باشد و قدرت سیاسی پاسخگو باشد، انگیزههای مناسب برای سرمایهگذاری، نوآوری و رشد اقتصادی ایجاد خواهد شد. نظریه توافقات سیاسی این استدلال را رد نمیکند، اما یک گام به عقبتر میرود و میپرسد: چه چیزی باعث میشود این نهادها واقعاً شکل بگیرند و اجرا شوند؟ پاسخ این رهیافت آن است که نهادها در خلأ سیاسی ایجاد نمیشوند. آنها محصول روابط قدرتاند. اگر نهادی منافع گروههای قدرتمند را بهطور جدی تهدید کند، احتمال اجرای کامل آن کاهش مییابد؛ مگر آنکه سازوکاری برای ایجاد توافق یا جبران منافع از دسترفته وجود داشته باشد. بنابراین، به جای آنکه فقط بپرسیم «چگونه باید نهادهای خوب ایجاد کرد؟»، باید بپرسیم: «چه توافق سیاسیای میتواند از عملکرد این نهادها پشتیبانی کند؟»
این تغییر پرسش، تفاوتی اساسی در سیاستگذاری ایجاد میکند. اصلاحات توسعهای دیگر مجموعهای از نسخههای فنی و جهانشمول نیستند؛ بلکه باید با ساختار قدرت، منافع گروههای مختلف و ظرفیت دولت برای مدیریت تعارض سازگار باشند.
نظریه دولت توسعهگرا، که در آثار پژوهشگرانی مانند چالمرز جانسون، پیتر ایوانز و آدریان لفتویچ بسط یافته است، بر نقش دولت قدرتمند، بوروکراسی حرفهای و توانایی دولت برای هدایت اقتصاد تأکید میکند. این دیدگاه برای توضیح تجربه کشورهای موفق شرق آسیا بسیار مهم بوده است. بااینحال، نظریه توافقات سیاسی نسبت به این رویکرد یک پرسش بنیادی مطرح میکند: دولت چگونه قدرتمند میشود؟
از منظر توافقات سیاسی، دولت موجودی مستقل و بیرون از جامعه نیست. دولت خود بخشی از آرایش قدرت است. ظرفیت دولت برای اجرای سیاستهای توسعهای به این بستگی دارد که آیا گروههای قدرتمند از آن حمایت میکنند، با آن کنار میآیند یا توانایی خنثی کردن تصمیماتش را دارند.
به همین دلیل، نمیتوان صرفاً با ایجاد یک بوروکراسی یا سازمان دولتی جدید، دولت توسعهگرا ساخت. دولت توسعهگرا محصول یک شرایط سیاسی خاص است؛ شرایطی که در آن، حداقلی از ثبات، افق زمانی بلندمدت و توافق میان بازیگران اصلی درباره جهتگیری توسعه وجود دارد.
این نگاه توضیح میدهد چرا تقلید نهادی از دولتهای موفق، اغلب نتیجه مطلوبی ندارد. آنچه قابل انتقال نیست، صرفاً سازمان یا قانون نیست؛ بلکه زمینه سیاسیای است که به آن سازمان اجازه میدهد کار کند.
مهمترین پیام این رهیافت برای سیاستگذاری آن است که اصلاحات توسعهای باید از شناخت واقعیت قدرت آغاز شوند. در نظامهایی که چندین بلوک قدرت وجود دارد و هیچ بازیگری بهتنهایی قادر به تحمیل کامل اراده خود نیست، مسئله اصلی الزاماً فقدان سیاستهای درست نیست. ممکن است همه بازیگران بدانند که رشد اقتصادی، سرمایهگذاری، اصلاح نظام اداری و افزایش بهرهوری ضروری است؛ اما هر اصلاحی ممکن است منافع یک گروه را تهدید کند.
در چنین شرایطی، سیاست توسعهای موفق نیازمند ایجاد توافقهایی است که همزمان دو هدف را دنبال کنند: نخست، کاهش هزینه سیاسی اصلاحات برای گروههای قدرتمند؛ و دوم، ایجاد انگیزه برای آنان جهت حمایت از سیاستهای رشدآفرین. این بدان معنا نیست که توسعه باید به معنای حفظ وضع موجود یا توزیع رانت میان نخبگان باشد. برعکس، یکی از چالشهای اصلی هر توافق سیاسی آن است که از یک توافق محدود نخبگانی به توافقی با پایه اجتماعی گستردهتر حرکت کند.
توافق سیاسی در اینجا نقطه پایان توسعه نیست؛ بلکه میتواند نقطه آغاز آن باشد. توافق اولیه ممکن است میان گروههای محدود شکل بگیرد، اما اگر قرار باشد توسعه پایدار شود، باید به تدریج دامنه مشارکت و منافع آن گسترش یابد. از این منظر، توسعه فرآیندی دوگانه است: از یک سو نیازمند ایجاد ثبات در میان گروههای دارای قدرت واقعی است و از سوی دیگر، نیازمند گسترش تدریجی پایه اجتماعی این ثبات.
توسعه، هنر ساختن ائتلاف برای آینده است
نظریه توافقات سیاسی، اهمیت نهادها، دولت و سیاستهای اقتصادی را انکار نمیکند؛ بلکه نشان میدهد هیچیک از این عوامل را نمیتوان مستقل از ساختار قدرت فهم کرد. توسعه زمانی امکانپذیر میشود که میان قدرت سیاسی، نهادهای رسمی و منافع گروههای قدرتمند، نوعی سازگاری نسبی ایجاد شود. اگر نهادها با واقعیت قدرت ناسازگار باشند، احتمالاً اجرا نمیشوند. اگر دولت فاقد پشتوانه سیاسی باشد، ظرفیت آن برای اجرای سیاستهای بلندمدت محدود خواهد بود. و اگر اصلاحات اقتصادی، بدون توجه به ائتلافهای قدرت طراحی شوند، ممکن است پیش از آنکه به ثمر برسند، با مقاومت سیاسی مواجه شوند.
مزیت بزرگ رهیافت توافقات سیاسی در همین واقعگرایی آن است. این رهیافت به جای آنکه از نقطهای آرمانی آغاز کند و بپرسد «چه نهادی باید وجود داشته باشد؟»، ابتدا میپرسد: «چه کسانی قدرت دارند و چگونه میتوان میان آنها برای ایجاد یک مسیر توسعهای توافق ایجاد کرد؟»
البته این نظریه محدودیتهایی نیز دارد. تمرکز بیش از حد بر نخبگان ممکن است نقش جامعه، جنبشهای اجتماعی و کنش جمعی را کمرنگ کند. همچنین، تحلیل صرفاً بر اساس ثبات سیاسی میتواند خطر عادیسازی نظمهای غیرمشارکتی یا نابرابر را به همراه داشته باشد. بنابراین، توافق سیاسی نباید به معنای توجیه وضع موجود فهم شود.
بااینحال، برای فهم کشورهایی که در آنها چندین مرکز قدرت وجود دارد، نهادهای رسمی و قواعد واقعی فاصله زیادی دارند و اصلاحات توسعهای بارها با مقاومت سیاسی مواجه شدهاند، نظریه توافقات سیاسی یک ابزار تحلیلی مهم فراهم میکند. درس اصلی این نظریه ساده اما عمیق است: توسعه با طراحی بهترین سیاستها آغاز نمیشود؛ با ساختن ائتلاف سیاسیای آغاز میشود که بتواند آن سیاستها را پایدار و قابل اجرا کند.
کشورها زمانی وارد مسیر توسعه میشوند که گروههای قدرتمند، نه فقط در کوتاهمدت، بلکه در افق بلندمدت نیز در توسعه ذینفع شوند. مسئله اصلی سیاستگذاری توسعه، بنابراین، فقط پیدا کردن «سیاست درست» نیست؛ بلکه ایجاد شرایط سیاسیای است که در آن، بازیگران قدرتمند به این نتیجه برسند که آیندهای باثباتتر و ثروتمندتر، برای همه آنان ــ یا دستکم برای ائتلافی به اندازه کافی گسترده ــ از حفظ تعادلهای ناکارآمد موجود سودمندتر است. از این منظر، توسعه را باید نه صرفاً پروژهای اقتصادی یا نهادی، بلکه پروژهای برای بازآرایی قدرت و ساختن توافقی سیاسی درباره آینده دانست.
Kelsall, T., & vom Hau, M. (2020). Beyond institutions: Political settlements analysis and development. IBEI Working Papers, No. 2020/56.
Kelsall, T., & vom Hau, M. (2020). Political settlements and the politics of inclusion. ESID Working Paper, University of Manchester.
Khan, M. H. (2010). Political settlements and the governance of growth-enhancing institutions. School of Oriental and African Studies, University of London.
Khan, M. H. (2017). Political settlements and the analysis of institutions. African Affairs, 116(463), 636–۶۵۵.
Khan, M. H. (2018). Institutions and development: New directions and the role of political settlements. UNU-WIDER Working Paper.
[۱] Political Settlements
[۲] Mushtaq H. Khan
[۳] Holding Power
[۴] Tim Kelsall
دیدگاهتان را بنویسید