راه باریک بازگشت
راه باریک بازگشت؛ قسمت اول
ایران چگونه می‌تواند دوباره به مسیر توسعه برگردد؟
مرتضی درخشان؛ پژوهشگر پویش فکری توسعه
بازگشت ایران به مسیر توسعه، بیش از کشف یک نسخه اقتصادی تازه، به بازسازی امکان تصمیم‌گیری و اجرای اصلاحات نیاز دارد. فشار خارجی، فرسودگی زیرساخت‌ها، ناترازی‌های اقتصادی، بی‌اعتمادی عمومی و قدرت گروه‌های ذی‌نفع، اجرای اصلاحات را دشوار کرده‌اند. در این وضعیت، اصلاحات بزرگِ بدون اعتماد می‌تواند بحران تازه‌ای بسازد؛ اما تعویق اصلاحات نیز ظرفیت‌های کشور را فرسوده‌تر می‌کند. راه واقع‌بینانه، ساختن زنجیره‌ای از موفقیت‌های کوچک و پیوسته است: توافق بر توسعه به‌عنوان اولویت نخست، صداقت با جامعه، کاهش تنش داخلی و خارجی، اصلاحات کم‌هزینه و اعتمادساز و سپس اصلاح مرحله‌ای گلوگاه‌های اصلی. توسعه زمانی دوباره ممکن می‌شود که مردم آثار تغییر را ببینند و منافع اصلاحات بر قدرت بازندگان وضع موجود غلبه کند.
توسعه در روزگار بقا؛ تناقض یا ضرورت؟
وقتی جامعه با تورم بالا، افت قدرت خرید، نااطمینانی، ناترازی انرژی و فشارهای شدید خارجی روبه‌روست، سخن گفتن از توسعه ممکن است دور از واقعیت به نظر برسد. در نگاه نخست، گویی اکنون زمان «بقا»ست و توسعه مسئله فردایی نامعلوم. اما همین دوگانه می‌تواند خطرناک باشد. کشوری که همه توان خود را صرف خاموش‌کردن آتش‌های روزانه می‌کند، به‌تدریج ماشین آتش‌نشانی خود را نیز فرسوده می‌سازد. توسعه یک کالای تجملی برای دوران آرامش نیست؛ همان ظرفیتی است که امکان مقاومت در بحران، تأمین کالاهای عمومی، حفظ سرمایه انسانی و بازسازی پس از بحران را فراهم می‌کند.
پرسش اصلی این است که چگونه می‌توان در دل محدودیت‌های امروز، امکان توسعه فردا را حفظ کرد. پاسخ با تکرار نسخه‌های کلی مانند جذب سرمایه یا آزادسازی قیمت‌ها به دست نمی‌آید. ایران پیش از هر چیز باید توان حل مسئله را بازیابد: مسئله را درست تشخیص دهد، درباره مقصد توافق کند، تصمیم بگیرد، هزینه‌های آن را منصفانه توزیع کند و نتیجه را بسنجد.
گره اصلی کجاست؟ انسداد توسعه، نه کمبود راه‌حل
اقتصاد ایران با مشکلات شناخته‌شده‌ای مواجه است؛ اما مسئله عمیق‌تر، ناتوانی در تبدیل شناخت به اقدام است. بسیاری از اصلاحات ضروری سال‌هاست شناخته شده‌اند، ولی یا آغاز نمی‌شوند، یا ناقص اجرا می‌شوند، یا با تغییر دولت و مدیر متوقف می‌مانند. این وضعیت را می‌توان «انسداد توسعه» نامید: شرایطی که در آن نظام تصمیم‌گیری مسئله را می‌بیند، اما توان ایجاد ائتلاف، پذیرش هزینه و پیگیری راه‌حل را از دست داده است.
نخستین ریشه این انسداد، فقدان یک قطب‌نمای مشترک است. «توسعه» در گفتار رسمی فراوان تکرار می‌شود، اما تعریف واحد و الزام‌آوری از آن وجود ندارد. آیا اولویت، افزایش پایدار رفاه مردم است؟ حفظ اشتغال؟ رشد بهره‌وری؟ قدرت منطقه‌ای؟ عدالت؟ یا مجموعه‌ای از همه این‌ها بدون تعیین تقدم و تأخر؟ اگر کشوری ده اولویت هم‌زمان داشته باشد، در عمل هیچ اولویتی ندارد. توسعه زمانی به راهنمای تصمیم تبدیل می‌شود که در تعارض میان اهداف، معلوم باشد کدام هدف باید مقدم بماند و پیشرفت با چه شاخص‌هایی سنجیده شود.
ریشه دوم، تبدیل بودجه و منابع عمومی به ابزار خرید تعادل سیاسی است. طی سال‌ها، برای جلوگیری از نارضایتی هر گروه یا نهاد، سهمی از بودجه، اعتبار بانکی، انرژی ارزان، ارز ترجیحی یا امتیاز تنظیم‌گری به آن داده شده است. نتیجه آن بوده که تعادل سیاسی کوتاه‌مدت با عدم تعادل اقتصادی بلندمدت خریداری شده است. کسری بودجه به بانک‌ها منتقل شده، فشار بانک‌ها به نقدینگی و تورم رسیده، زیان صندوق‌ها به بودجه تحمیل شده و قیمت‌گذاری انرژی سرمایه‌گذاری را فرسوده کرده است. بحران‌ها حل نشده‌اند؛ فقط صورت‌حساب آنها از یک بخش به بخش دیگر فرستاده شده است.
ریشه سوم، شکل‌گیری ائتلاف‌های قدرتمندِ منتفع از وضع موجود است. تحریم، چندنرخی بودن ارز، مجوزهای کمیاب، انحصار، انرژی ارزان و اطلاعات زودهنگام، برای گروه‌هایی منافع متمرکز ایجاد کرده‌اند. در مقابل، منفعت اصلاحات میان میلیون‌ها نفر و در طول زمان توزیع می‌شود. ازاین‌رو بازندگان اصلاحات، سازمان‌یافته‌تر و پرصداتر از برندگان آن هستند و در دستگاه اجرایی، قانون‌گذاری و فضای عمومی حق وتو ایجاد می‌کنند. به همین دلیل، حتی سیاستی که روی کاغذ به نفع اکثریت است، ممکن است در عمل متوقف شود.
ریشه چهارم، فرسایش هم‌زمان سرمایه‌های کشور است. نیروگاه‌ها، شبکه آب و برق، حمل‌ونقل، ماشین‌آلات و تجهیزات عمومی مستهلک می‌شوند؛ سرمایه انسانی با مهاجرت یا انفعال، سرمایه مالی با خروج از کشور و سرمایه اجتماعی با بی‌اعتمادی آسیب می‌بیند. عقب‌افتادگی فناوری نیز فاصله ایران را با رقبای در حال سرمایه‌گذاری بیشتر می‌کند. هر سال تعلل، نقطه آغاز اصلاح را عقب‌تر می‌برد.
ریشه پنجم، گسست گفت‌وگوست. ارتباط منظم دولت، دانشگاه، بخش خصوصی و جامعه مدنی ضعیف شده و حتی میان صاحب‌نظران توافق حداقلی درباره صورت مسئله شکل نمی‌گیرد. سیاست‌گذار گاه دانشگاه را منبع حل مسئله نمی‌بیند و دانشگاه نیز تبدیل دانش به تصمیم اجرایی را کمتر تمرین کرده است. احزاب نیز کمتر توانسته‌اند بدیل‌های فنی را به برنامه‌های قابل انتخاب و ائتلاف اجتماعی تبدیل کنند.
هنوز چه چیزی برای ساختن وجود دارد؟
تصویر ایران فقط مجموعه‌ای از بن‌بست‌ها نیست. کشور همچنان از بازار داخلی بزرگ، موقعیت جغرافیایی ممتاز، شبکه گسترده کارآفرینان، نیروی انسانی تحصیل‌کرده و ظرفیت بالای تجارت با همسایگان برخوردار است. تجربه دوره‌های بازسازی و رونق گذشته نشان می‌دهد که با تغییر محیط سیاستی، سرمایه‌گذاری و فعالیت اقتصادی می‌تواند در زمانی نسبتاً کوتاه جان بگیرد. بازارهای عراق و افغانستان در سال‌های محدودیت اهمیت بیشتری یافته‌اند و ظرفیت تجارت با روسیه، کشورهای آسیای مرکزی و حاشیه جنوبی خلیج فارس بسیار فراتر از سطح فعلی است.
سرمایه و تخصص ایرانیان خارج از کشور نیز ذخیره‌ای مهم است؛ اما با دعوت و شعار بازنمی‌گردد. امنیت مالکیت، پیش‌بینی‌پذیری و ثبات تصمیم‌ها پیش‌شرط بازگشت آن است. تقاضای جامعه برای معیشت بهتر و ثبات نیز می‌تواند پایه یک ائتلاف توسعه‌خواه باشد، اگر به برنامه‌ای قابل فهم و نتایجی قابل مشاهده پیوند بخورد.
راه بازگشت؛ اصلاحات به مثابه زنجیره اعتماد
بازگشت به توسعه با یک فرمان، یک انتخابات، یک توافق خارجی یا یک بسته اقتصادی کامل نمی‌شود. اصلاحات باید مانند «بُنه‌کاری» در زمین سخت آغاز شود: ایجاد لکه‌های کوچک اما زنده‌ای که به‌تدریج به هم متصل شوند و ظرفیت تغییر را گسترش دهند. منطق این مسیر، ساختن زنجیره‌ای است که هر حلقه، امکان اجرای حلقه بعدی را فراهم کند.
گام نخست: توسعه به‌عنوان اولویت اول و قرارداد ملی
در سطح عالی تصمیم‌گیری باید معیار اصلی سیاست‌ها، افزایش پایدار رفاه، بهره‌وری، اشتغال مولد و حفظ سرمایه‌های بین‌نسلی باشد. هر سیاستی که هزینه سنگینی بر توسعه تحمیل می‌کند باید توجیهی شفاف و سنجش‌پذیر ارائه دهد. یک «داشبورد ملی توسعه» با شاخص‌هایی محدود مانند رشد سرانه، سرمایه‌گذاری خالص، تورم، فقر، بهره‌وری و کیفیت خدمات عمومی می‌تواند قطب‌نمای مشترک باشد؛ مشروط به آنکه تصمیم‌های مهم در نسبت با آن توضیح داده شوند.
گام دوم: صداقت، پاسخ‌گویی و آشتی با جامعه
اصلاحات اقتصادی در جامعه‌ای بی‌اعتماد، حتی اگر از نظر فنی درست باشند، ممکن است به‌عنوان تحمیل هزینه‌ای تازه فهم شوند. دولت باید تصویری صادقانه از وضعیت بودجه، انرژی، بانک‌ها و صندوق‌ها ارائه کند، خطاهای گذشته را بپذیرد و روشن بگوید چه کسی، چرا و در چه زمانی هزینه هر اصلاح را می‌پردازد. پذیرش مسئولیت و عذرخواهی رسمی در موارد ضروری نشانه ضعف نیست؛ می‌تواند نقطه آغاز بازسازی اعتبار باشد.
در کنار آن، باید پاسخ‌گویی روزمره به تجربه ملموس مردم تبدیل شود. سامانه یا نهادی که شکایت فعال اقتصادی و شهروند را فقط ثبت کند اعتماد نمی‌سازد؛ مسئله باید صاحب، مهلت پاسخ و امکان پیگیری داشته باشد. کاهش برخوردهای سلیقه‌ای، اصلاح چند فرایند آزاردهنده اداری، اعلام دلایل رد درخواست‌ها و گزارش عمومی عملکرد دستگاه‌ها، موفقیت‌های کوچکی هستند که نشان می‌دهند تغییر ممکن است.
گام سوم: تنش‌زدایی هم‌زمان در داخل و خارج
کشور نمی‌تواند هم‌زمان با فشار خارجی شدید، در داخل نیز بخش بزرگی از انرژی خود را صرف تعارض با جامعه کند. کاهش تنش اجتماعی، گشودن فضای مشارکت و احترام به سبک‌های متنوع زندگی، سرمایه سیاسی لازم برای تصمیم‌های دشوار را افزایش می‌دهد. حکومت برای اصلاحات به همراهی مردم نیاز دارد؛ رضایت عمومی جایگزین اقتدار نیست، پشتوانه کارآمدی آن است.
در سیاست خارجی نیز هدف فوری باید کاهش ریسک و بازکردن مسیر تجارت و فناوری باشد. آغاز از همسایگان واقع‌بینانه است، اما جای اتصال به اقتصاد جهانی را نمی‌گیرد. تجارت منطقه‌ای، سرمایه ایرانیان خارج و همکاری با شرکای آسیایی و نهادهای بین‌المللی باید در یک راهبرد واحد قرار گیرد. سرمایه‌گذاری خارجی علاوه بر پول، کانال انتقال فناوری، مدیریت و بازار است.
گام چهارم: اصلاحات شدنی، تنقیح نهادی و توقف تولید بحران تازه
پیش از جراحی‌های بزرگ، می‌توان با حذف مقررات زائد، تثبیت قواعد کسبوکار، توقف تصمیم‌های ناگهانی تجاری، شفاف‌کردن تخصیص ارز و اعتبار و محدودکردن تعهدات بدون منبع آغاز کرد. نخستین قاعده این است که حتی اگر ناترازی‌های گذشته فوراً حل نمی‌شوند، سیاست‌گذار ناترازی تازه تولید نکند.
بودجه نقطه شروع مهمی است. لازم است هزینه‌هایی که ارتباط روشنی با اولویت توسعه ندارند بازبینی شوند، حمایت‌های پنهان آشکار شود، طرح‌های کم‌اثر متوقف گردند و منابع محدود به نگهداری زیرساخت‌های حیاتی و پروژه‌های با بازده بالا اختصاص یابد. هم‌زمان، مدیران باید در چارچوب قواعد شفاف اختیار تصمیم‌گیری داشته باشند؛ نظامی که مدیر را برای هر تصمیم پرریسک مجازات و برای بی‌تصمیمی بازخواست نمی‌کند، اصلاحات را زمین‌گیر خواهد کرد.
گام پنجم: اصلاح مرحله‌ای گلوگاه‌ها
پس از شکل‌گیری حداقلی از اعتماد و ظرفیت اجرا، نوبت اصلاح گلوگاه‌های انرژی، بانک‌ها، صندوق‌های بازنشستگی و نظام ارزی است. این اصلاحات نباید به یک افزایش قیمت ساده تقلیل یابند. برای نمونه، اصلاح انرژی باید هم‌زمان شامل قیمت‌گذاری تدریجی، حمایت هدفمند از خانوارهای آسیب‌پذیر، قراردادهای قابل انتخاب برای صنایع، تضمین بازگشت منابع به سرمایه‌گذاری در شبکه و امکان مشارکت بخش خصوصی باشد. در دوره‌های حاد امنیتی یا اجتماعی، شوک قیمتی می‌تواند انسجام داخلی را تضعیف کند؛ بنابراین زمان‌بندی و نحوه توزیع هزینه بخشی از خود سیاست است، نه حاشیه آن.
اصلاح بانک‌ها و صندوق‌ها نیز به شفاف‌سازی تعهدات، توقف انتقال زیان به عموم و برنامه زمان‌بندی‌شده نیاز دارد. هدف، حذف یک‌شبه حمایت‌ها نیست؛ حمایت از افراد نیازمند باید جای امتیازدهی ارزان و نامرئی به مصرف‌کنندگان بزرگ و گروه‌های بانفوذ را بگیرد.
گام ششم: بازسازی دولت حرفه‌ای و ائتلاف دانایی
اقتصاددان و کارشناس می‌توانند تصمیم خوب را آماده کنند، اما گشودن گره‌های اصلی به تصمیم سیاسیِ متکی بر حمایت عمومی نیاز دارد. مدیران نیز باید دانش فنی و توان توافق‌سازی داشته باشند. مسیر ورود و ارتقای آنان باید شایسته‌محورتر شود، کارشناسان امکان بیان نظر مخالف داشته باشند و استفاده از متخصصان داخل و خارج کشور از نگاه محدود امنیتی رها شود. دانشگاه‌ها باید با دولت، بنگاه‌ها و جامعه برای حل مسائل مشخص وارد قرارداد شوند. گروه‌های مسئله‌محور با خروجی، مهلت و مسئول روشن، از شوراهای پرجمعیت و بی‌مسئولیت مؤثرترند.
یک نقشه اجرایی سه‌مرحله‌ای
در صد روز نخست، دولت می‌تواند گزارش صادقانه وضعیت ناترازی‌ها را منتشر کند، داشبورد توسعه را راه بیندازد، چند مانع پرهزینه کسبوکار را حذف کند، برای شکایت‌های اداری مهلت پاسخ تعیین کند و فهرست تعهدات جدید بدون منبع را ببندد. این اقدامات باید محدود، قابل سنجش و برای مردم قابل مشاهده باشند.
در یک تا دو سال، بازآرایی بودجه، تثبیت مقررات، پروژه‌های آزمایشی اصلاح انرژی، برنامه نگهداری زیرساخت‌های حیاتی، تسهیل تجارت منطقه‌ای و بسته معتبر بازگشت سرمایه و تخصص ایرانیان خارج از کشور قابل پیگیری است. هر برنامه باید شاخص نتیجه، مسئول اجرا و گزارش عمومی دوره‌ای داشته باشد.
در افق سه تا پنج سال، اصلاح عمیق بانک‌ها و صندوق‌های بازنشستگی، نوسازی فناوری صنایع و زیرساخت‌ها، افزایش رقابت، اصلاح نظام ارزی و ادغام گسترده‌تر در اقتصاد جهانی باید دنبال شود. ورود به این مرحله بدون دو مرحله نخست، خطر بازتولید شکست‌های قبلی را بالا می‌برد.
جمع‌بندی: توسعه با «بازگشت امکان تغییر» آغاز می‌شود
ایران برای بازگشت به توسعه، بیش از هر چیز باید باور جمعی به امکان تغییر را بازسازی کند. این باور با شعار ساخته نمی‌شود؛ از تجربه موفقیت‌های کوچک و مستمر پدید می‌آید. مردم باید ببینند که صدایشان شنیده می‌شود، قواعد هر روز تغییر نمی‌کند، هزینه اصلاح عادلانه توزیع می‌شود و منابع آزادشده واقعاً به خدمات عمومی و سرمایه‌گذاری بازمی‌گردد. فعال اقتصادی باید بتواند آینده نزدیک را پیش‌بینی کند و مدیر باید بداند در صورت تصمیم مسئولانه، تنها نمی‌ماند.
راه بازگشت نه کوتاه است و نه بی‌هزینه. اما کشور ناچار نیست میان فروپاشی تدریجی و جراحی ناگهانی یکی را انتخاب کند. گزینه سوم، ساختن ظرفیت اصلاح از مسیر عقلانیت، صداقت، تنش‌زدایی، پاسخ‌گویی و اصلاحات مرحله‌ای است. نخستین نشانه توسعه نیز لزوماً جهش رشد اقتصادی نیست؛ بازگشت توان تصمیم‌گیری جمعی و حل مسئله است. هرجا یک مشکل واقعی درست صورت‌بندی، مسئول آن مشخص، نتیجه سنجیده و اعتماد اندکی بازسازی شود، قطعه‌ای از مسیر توسعه دوباره ساخته شده است.
دیدگاهتان را بنویسید