مسئولین بی‌اختیار و مختارین بی‌مسئولیت؛ مسئله اصلی حکمرانی توسعه در ایران
خلاصه مصاحبه با دکتر محمد نهاوندیان
(این مصاحبه در تیرماه ۱۴۰۱ انجام شده است)
از نظر من توسعه یک مفهوم ارزشی است و یک ریشه ارزشی درون توسعه نهفته است. مثلاً اگر کسی از توسعه این را می‌فهمد که مردم یک ماشین خوب داشته باشند، جاده‌ها خوب باشد و غیره؛ یعنی در ذهن او، ارزش مثبت از رفاه اقتصادی سرچشمه گرفته است. ممکن است در ذهنش مناسبات اجتماعی، بیشترین رنگ را دارد. بعضی‌ها وجه سیاسی را ارزش قرار می‌دهند.
من فکر می‌کنم که اول باید در مورد مفهوم ارزشی توسعه با خودمان صریح باشیم. در یک جامعه‌ای که به حیات اجتماعی، یک نگاه اسلامی دارد، نمی‌تواند تعریفی جدا از آن از توسعه داشته باشد. همین‌جا یکی از معماها حرکت توسعه ما در چهل سال اخیر ایجاد می‌شود؛ ما برای حیات اجتماعی و حیات جامعه یک هدف دینی ترسیم می‌کنیم ولی در موضوع اقتصادی یک تعریف و مسیر دیگری می‌رویم و این دو حرکت هم‌ریل نشده است.
البته این حرف بدین معنا نیست که باید یکی را فدای دیگری کنیم. ولی نمی‌شود شما شب در مسجد به شخصی که پای صحبت شما نشسته است یک هدف را بدهید و فردا صبح مسیر دیگری را در محیط کار و خانواده و مدرسه و دانشگاه و رسانه برایش ترسیم کنید.
آیا برای توسعه سرمایه‌گذاری و تأمین مالی سرمایه‌گذاری، بازار سرمایه‌گذاری یا بازار پول را می‌خواهید؟ خب یک قواعد و مقرراتی حاکم است که طبیعتش با آن چه در شعارها و برنامه‌ریزی‌های فرهنگی به دنبالش هستیم، متفاوت است.
حال از نظر من، جامعه توسعه‌یافته به معنای اسلامی‌اش عبارت است از جامعه‌ای که اولاً اختیارمندی‌اش رشدیافته باشد و مرتباً الزامات جای خودش را به اختیارات تبدیل کرده باشد. که البته در آن اختیارمندی، آزادی سیاسی هم هست، رقابت اقتصادی هم هست، شکوفایی فرهنگی-هنری هم هست. بنابر این ذات توسعه با ذات «اختیار» عجین است. اگر ما اختیارمندی را رشد دهیم، آن‌وقت انسان به فطرتش، به ذاتش، به تفکرش و به تعقّلش و به مسیری می‌آید که در آن مسیر، برکت اقتصادی هم از دستاوردهای این توسعه به معنی‌الاعم است.
بعد از پیروزی انقلاب در سال ۵۷ می‌رسد، قانون اساسی‌ای که نوشته می‌شود، در مفهومش مفهوم انتخاب مردم خیلی ریشه دارد و همه چیز بر اساس انتخاب است. اما از این مجموعه مدون، چه چیزهایی‌اش در اجرا تحقق پیدا می‌کند؟ اینجاست که آن مرزبندی بین ذهن آرمانی تئوریک، با ذهن اجراییِ تصمیم‌گیرِ لحظه‌پرداز تفاوت پیدا می‌کند و اقتضائات اجرا، معمولاً توجیه‌کننده الزام و اجبار شده است. اول انقلاب، با توجیه تهدیدات بیگانگان و ضدانقلاب، یک سری محدودیت‌ها را پذیرفتیم. بعد جنگ می‌شود، اقتضائات جنگ بسیاری از محدودیت‌ها را توجیه می‌کند؛ محدودیت هم در اقتصاد، هم در سیاست. بعد هم شرایط حساس کنونی همیشه برای توجیه آن تصمیماتی که محدود کننده آزادی‌ها بوده است، بکار رفته است.
در مواردی که بین اقتضائات امنیت و اقتضائات توسعه تعارض پیش‌آمده است، همیشه امنیت اولویت اول بوده است. به‌علاوه از امنیت هم، تعریف مُوسّعی شده است و فقط بحث امنیت مرزها نبوده است. یعنی یک موقع است که شما امنیت را وجودی و اگزیستانسیال تعریف می‌کنید و می‌گویید که هر چیزی که موجودیت کشور را به خطر بیندازد، بحث امنیتی می‌شود؛ یک موقع هست که پیش‌تر هم می‌روید و می‌گویید که اگر فلان فاکتور سیاسی هم مورد تهدید قرار گرفت، این هم امنیتی می‌شود؛ یعنی ذهنتان به این گرایش دارد که مسائل را فوراً امنیتی تلقی کند. آن‌وقت این امنیت خیلی فربه می‌شود و خودش را جلوی هر چیزی قرار می‌دهد و اقتضائات توسعه به حاشیه رانده می‌شود. تصمیمات بلندمدت اقتصادی، به‌هرحال آثار و عوارضی دارد و مخصوصاً اگر به نارضایتی و اعتراض بینجامد؛ ذهنی که به ذات سیاسی است اگر به این تعارض برسد، حتماً آن برنامه‌ها را کنار می‌گذارد. مدلی که شورای امنیت مثلاً استان تصمیم می‌گیرد، معمولاً بر یک نگاه بلندمدت غلبه دارد.
به بیان دیگر آیا لازمه‌های تحقق اهداف و آرمان‌ها هم مورد لحاظ و مورد تصمیم‌گیری قرار می‌گرفته است؟ یعنی اگر دستیابی به آن هدف، هزینه‌هایی داشته است، حاضر بودیم که هزینه‌هایش را هم بپذیریم؟ اگر دستیابی به آن هدف، کنارگذاشتن چند هدف دیگر را ضروری می‌کرده است، آیا نظام تدبیر حاضر بوده است این کار را بکند؟ در این وضعیت تعارض اهداف، به نظرم نوعی تصمیم‌گریزی وجود داشته است. معمولاً حاضر به گرفتن تصمیمات سختی که نوعی التزام رفتاری از آن در بیاید، نبوده است. حاضر نبودیم که تصمیم‌گیری کنیم؛ ممکن است که در عمل ناچار شده باشیم، اما این حاصل یک اقتضائات اضطراری بوده است و نه یک تدبیر از پیش تعیین شده. وقتی فضا، فضای اسکولاستیک یا روشنفکری می‌شود، داد سخن می‌دهیم و خیلی چیزها را قبول داریم؛ اما وقتی وارد فضای عمل می‌شویم، یک عملگرایی لحظه‌پردازانه‌ای حاکم می‌شود. تصمیمات در این فضا و بر اساس این عملگرایی روزمره‌پرداز گرفته می‌شود.
در حالی که مفهوم توسعه دو چیز می‌خواهد؛ یکی جامع‌نگری و دیگری نگاه بلندمدت است، و این دو لازمه‌های قطعی توسعه است. برای جامع‌نگری، انسجام در سیاست‌گذاری و اجرا لازم است و چیزی که ما از آن خیلی آسیب دیده‌ایم، این عدم انسجام بوده است. اصلاً انسجام در عملکرد اقتصادی چگونه حاصل می‌شود؟ شاید چند لازمه دارد: اولی‌اش طبعاً از هدف و آرمان شروع می‌شود؛ وضع خوب اقتصادی، خوب است و یا بد است؟ داریم کسانی را که این مطلب که در شرایط سختی باید صبوری کرد را کلاً به دیدگاه اقتصادی تعمیم می‌دهند که دنیا محل سختی و عذاب است؛ یعنی توجیه و حتی مطلوب‌سازی سختی اقتصادی در ذهن بعضی شکل دارد.
مورد دوم این است که آیا انسجام تئوریک (تئوری به معنای یک فهم علی و معلولی) هم هست یا نه؟ ما در این چهل سال می‌بینیم که در این مورد مشکل داشتیم؛ یعنی دوره‌هایی بوده است که کسانی در مجموعه تصمیم‌گیری فکر می‌کردند که با تمرکزگرایی، با دولت‌سالاری، با تحکم اقتصادی و با برنامه‌ریزی متمرکز توسعه در می‌آید، بعضی‌ها هم فکر می‌کردند که اتفاقاً باید دولت را کوچک‌تر کنیم و اقتصاد را بازتر کنیم.
به نظر می‌رسد که یک بی‌تفاوتی هم، نسبت به برنامه داشتن یا نداشتن هست. یعنی برنامه در عملکرد یومیه دستگاه‌ها زائد شده است، یا حداقل این تلقی خیلی گسترش پیدا کرده است. کتاب برنامه، مجموعه‌ای و کلکسیونی است که در بهترین حالت، برنامه‌های بخشی را کنار هم قرار داده است (برنامه بخش آب، برنامه بخش صنعت، برنامه بخش محیط‌زیست)؛ اینکه تعارض‌یابی و تعارض‌زدایی کند، یک فهم پیچیده و مدل‌هایی را می‌خواهد که ما نداشتیم. ما، به یک لفاظی راضی‌کننده بیشتر راغب هستیم تا یک نقشه عملی که دست مهندس دهیم که اجرا کند. کتاب‌های برنامه ما، اگر یک مجموعه‌های غیر منسجمی از آرزوها باشد، خیلی طرف‌دار دارد؛ اما اگر مجموعه‌ای از تصمیمات سخت باشد، خیلی مخالفت پیدا می‌کند.
یک مسئله بسیار جدی دیگری که ما در حکمرانی اقتصادی‌مان داریم این است که یک تقسیم‌کارِ مهندسی‌ناشده‌ای در تصمیم‌گیری‌ها و سیاست‌گذاری‌های اقتصادی هست. ما سازمان‌هایی داریم که این‌ها در طول تاریخ، هرکدام با یک قانون تشکیلی و شرح وظایفی، درست شده‌اند؛ ولی تقسیم‌کار سازمانی دقیقی ندارند، یک تعارض‌های ذاتی سازمانی و نهادی، در حکمرانی اقتصادی ما شکل‌گرفته است و هرگز قانون‌گذارمان در آن سطحی از درک و جامع‌نگری نبوده است که یک‌بار بیاید و این تقسیم‌کار سازمانی را درست کند. برای همین فارغ از اینکه چه کسی روی صندلی بنشیند، همیشه باید رئیس بانک مرکزی و وزیر اقتصاد دعوا کنند.
از طرفی دستگاه‌های موازی با همان ذهنیت اولویت امنیت – یعنی نگاه مرتباً نگران از توطئه – شکل‌گرفته است که این موازی‌های مستمر بسیار هم پرهزینه است و اولین صدمه‌اش به تمرکز سیاست‌گذاری است. اصلاً ما یک پدیده جالبی داریم؛ مسئولین بی‌اختیار یا کم اختیار و مختارین بی‌مسئولیت یا کم مسئولیت. این یکی از اصلی‌ترین مسائل حکمرانی ما است. یعنی ما مسئولیت توسعه را از یک جایی می‌خواهیم که لزوماً همه اختیارات تصمیم‌گیری برای توسعه را ندارد و ما در سازمان اجرا – مخصوصاً در بیست سال اخیر – شاهد یک روند مستمر کاهش اختیارات دولت بوده‌ایم؛ یعنی به ضرر دولت و به نفع نهادهای مختار و غیرمسئول. در مقابل یک‌روند مستمری را شاهد هستیم که بازرسی‌ها و تقویت دستگاه‌های نظارتی را افزایش داده است. حاصلش چیست؟ حاصلش بی‌جرئتی مدیر است. در مورد وزیر، حتی مصوبه سران سه قوه با تأیید رهبری وجود دارد که اگر قوه قضائیه بخواهد مدیران عالی را احضار کند، باید با هماهنگی رئیس‌جمهور باشد. وقتی این مرز هم شکسته شد، دیگر کسی جرئت تصمیمات اساسی به خودش نمی‌دهد. حضور مستمر این‌ها، اصلاً ضدّ فلسفه نظارت است؛ چون این‌ها بخشی از فرایند تصمیم‌گیری و اجرا شده‌اند. اینکه جرئت مدیریت سلب شده یا کم شده است، در بررسی سرعت و قوت فرایند توسعه در ایران، غیرقابل‌انکار است. بی‌اعتمادی در سیستم تقنین و مقررات ما موج می‌زند. این بی‌اعتمادی که یک تجلی‌اش در موازی‌سازی است و یک تجلی‌اش در افزایش نظارت و بازرسی است، سازمان اجرا را از اختیارات و اتوریته لازم برای تحقق برنامه تهی کرده است.
از طرف دیگر در خود سازمان اجرا نهادهای شورای‌عالی بسیاری داریم که خود همین‌ها از عوامل ناهماهنگی هستند. هر دستگاهی برای اینکه کار خودش را پیش ببرد، یک مرجع عالی تصمیم‌گیری درست می‌کند و یک ماده زیرش می‌نویسد که همه دستگاه‌ها موظف به همکاری با اجرای تصمیمات هستند. اما آن عقل منفصلی که همه شوراهای عالی را کنار هم بگذارد، آن کجا است؟ در زمان دولت نهم و دهم، آن چیزی که به عقلشان رسید این بود که تعطیل کنند؛ یعنی گفتند که همه این‌ها را ادغام می‌کنیم و یک بلبشویی ایجاد شد به طوری که حتی امور جاری دستگاه‌ها هم دچار مشکل شد. یک راه دیگر این بود که یک بازنگری و بازنویسی همه این شوراهای عالی بشود که همان مهندسی هوشمند نظام اختیارات و مسئولیت در حوزه اقتصاد و حوزه حکمرانی اقتصادی است. این از آن فکرهای اساسی‌ای است که هیچ دولتی فرصت نمی‌کند که از آن فکرهای اساسی کند. در این بین تغییر دائم مدیریت‌ها وجود دارد، در حالی که یک رابطه‌ای بین بلندمدت‌نگری و بلندمدت مسئولیت داشتن یک نفر وجود دارد. کسی که احساس می‌کند که یکی دو سال اینجا است، حداکثر هم تصمیمات یکی دو‌ساله می‌گیرد. تغییر زیاد مدیریت‌ها، خودش به تصمیمات بلندمدت و توسعه‌ای لطمه می‌زند.
در این تغییرات مدیریتی انتظار می‌رود که برنامه‌های توسعه یک مسیر بلندمدت را طراحی کند و در بین بخش‌های مختلف یک هماهنگی ایجاد شود. اما یک نگاه غیرفنی نسبت به برنامه هست که به جمع‌بندی یک سری آرمان‌ها در سند برنامه بسنده می‌کند و من هرگز چنین تلقی‌ای از برنامه‌هایی که تدوین شده است نداشتم که انسجام فرابخشی و جامع‌نگر داشته باشد که کشور را در یک حرکت بلندمدت ببیند. در بهترین حالت ما برنامه‌های بخشی داریم. در تجربه این سه چهار دهه، هرگز این تجربه به من دست نداد که قانون‌های برنامه نقشه راه هستند؛ در جریان عمل بیشتر این احساس به من دست داد که مواد ذکر شده در قانون برنامه، رفرنس‌هایی هستند برای کارهایی که دستگاه‌ها می‌خواهند بکنند. مخصوصاً در روزهای آخر تصویب برنامه دستگاه‌ها به دنبال تصویب آن موادی هستند (مخصوصاً با الفاظ خاص و ظرافت‌های حقوقی) که روز مبادا بتوانند به آن استناد کنند و مستمسک جریان جاری کارهایشان است. برنامه‌ها برنامه‌های بخشی – یا حتی زیربخشی – است که آنها ناظر به اجرا است و از آن لزوماً تغییر وضع موجود برنمی‌آید. در بهترین حالت، یک رشد عملیاتیِ سنت سنواتی است. لذا شما اگر به گزارش عملکردها نگاه کنید می‌بینید که همیشه مقایسه با گذشته است و شما یک گزارش پیدا نمی‌کنید که مقایسه با همتایان باشد.
لازمه یک برنامه این است که مدل بازخورد و تصحیح در حین اجرا وجود داشته باشد. در کدام برنامه ما با نقد برنامه قبلی شروع کرده‌ایم و اینکه کجاها اشکال داشته‌ایم؟ پس به نظر من هم در انسجام فکر، در تئوری، در سازمان اجرا، در feedback و تجدیدنظر، مشکلات و آسیب‌های جدی هست. باید بپذیریم که در حین اجرا، باید به مجری اعتماد کنیم، شهامت این را هم داشته باشیم که وقتی بازخورد گرفتیم تجدیدنظر کنیم. این‌قدرت تجدیدنظر مهم است. اولین شرط اینکه قدرت تجدیدنظر داشته باشی و حاضر باشی که در مورد فکر قبلی خودت تجدیدنظر کنی این است که اول قبول کنی که یک مشکلی هست. وقتی اصلاً قائل به این نیستیم که مشکلی هست، اصلاً تجدیدنظر معنا ندارد.
یک بحث خیلی مهمی که در بالای سر همه این‌ها هست، جایگاه برنامه‌ریز است که بحث سرمایه اجتماعی است و ما مرتباً سرمایه اجتماعی‌مان را به تحلیل بردیم. کسی می‌تواند برنامه‌ریز باشد که جامعه بگوید تو را قبول داریم. اگر این مرتباً رو به تحلیل باشد، مثل یک ستونی است که از زیر موریانه آن را ویران می‌کند؛ یعنی جایگاه فرد به‌عنوان برنامه‌ریز تخریب شده است. واقعاً می‌بایست روی عواطف و احساسات و ارزش‌های مردم صداقت نشان دهیم، سرمایه اجتماعی را بازیافت کنیم، بعد می‌شود برنامه‌ریزی کرد. این شاید مقدمه‌ای بر همه آن موردی است که عرض کردم باشد. همه چیز از آن مشارکت اجتماعی شروع می‌شود، یعنی کارهای بزرگ را با مردم می‌توان شروع کرد.
یک مطلب دیگر اینکه آموختن و یادگیری از دیگران خیلی مهم است. ما این شرط را هم، متأسفانه نابود کردیم؛ آن هم با این نگاه غرب‌ستیزی و واردکردن تئوری توطئه در عوالم علمی. یک عده‌ای هم دیدند که یک شغل خیلی شریفی است که با بی‌سوادی می‌شود هر سوادی را نقد کرد. این علم ستیزی‌های جاهلانه و بدون هندسه خواندن و مهندسی کردن، یک آفت بسیار بزرگ است و این فقط به ساحت برنامه‌ریزی لطمه نمی‌زند، به خیلی جاها لطمه می‌زند. آموختن از دیگران ارزان‌ترین و باصرفه‌ترین روش در برنامه‌ریزی است.
برای بهبود مسیر کشور، به نظر من اولین کاری که یک رئیس‌جمهور باید بکند، مهندسی استمرار مشارکت اجتماعی است. دوم این است که ساختار قدرت را بشناسد. با ساختار قدرت نباید در افتاد؛ باید اثبات کرد که اصلاح امور به نفع سیستم و تداوم قدرت است. با تعارض کار به‌جایی نمی‌رسد؛ در تعارض فرسایش هست و همین مختصر امکان و سرمایه‌ای هم که هست، در فرسایش از بین می‌رود. قدرت فرسایش سیستم پرموازی‌ای که داریم، این‌قدر بالا است که هر سرمایه حرکتی را می‌تواند تبخیر کند. لذا حتماً باید راهی یافت که همه ارکان قدرت احساس کنند که شأن و شئوناتشان حفظ است؛ اما این را هم باید بپذیرند که ناخدا را سیاستی دگر آمده است. سوم این است که بخش خصوصی و حوزه اجتماعی را به طور اساسی به کمک بطلبد. به نظرم یک تقویت روابط جدی، جلسات منظم و مشورت‌های واقعی، با بخش خصوصی و نهادهای مردمی واقعی، لازم است.
این‌هایی که گفتم لازمه‌های کار است؛ اما چه‌کار بکند؟ به نظر من اقتصاد ایران چند مسئله اساسی دارد که باید بلافاصله به آنها پرداخت. یکی بازکردن اقتصاد است، مناسبات خارجی حیاتی است. همیشه یک دوگانگی کاذبی صورت می‌گیرد که نگاه به خارج با نگاه به داخل تعارض داد؛ به نظر من اصلاً تعارض ندارد. ما پتانسیل‌های داخلی فراوان داریم که جز با بازکردن‌های خارجی، این‌ها به منصه ظهور و بروز نمی‌رسد. لازمه‌اش البته این است که روابط سیاسی خارجی‌مان را تنش‌زدایی کنیم.
مسئله مهم دوم که از بحران‌های اصلی ما است، بحران زیست‌محیطی‌مان است. بحث آب، بحث بین‌نسلی است. آنچه که دررابطه‌با آب در ایران باید صورت بگیرد، باید مقدم بر هر چیز دیگری باشد و این لوازمی دارد. ممکن است آن‌وقت شعار خودکفایی در بعضی از محصولات کشاورزی را کنار بگذاریم و هیچ اشکالی ندارد. این از آن چیزهایی است که آن مشارکت اجتماعی به کمک می‌آید.
بحث بعدی به نظرم در بخش اجتماعی است؛ یعنی آموزش‌وپرورش و سلامت. بازکردن فضا برای خدمات خصوصی و ابتکار خصوصی و سرمایه‌گذاری خصوصی، می‌تواند هیچ منافاتی با تأمین عمومی در این حوزه‌ها نداشته باشد. ظاهر این‌ها اجتماعی است، ولی باطنش اقتصادی است. این فضا، آن‌وقت فضای جلب سرمایه‌گذاری را ایجاد خواهد کرد. یعنی یک فضایی که از مناسبات خارجی‌اش و ملاحظات اجتماعی‌اش پیام آرامش بربیاید؛ چنین جامعه‌ای ریسک سرمایه‌گذاری‌اش پایین می‌آید.
دولت باید به تداوم مسیر هم فکر کند؛ برای تداوم هم باید یک نهاد سیاسی و یک مرکب سیاسی شکل گیرد که تداوم و ارتقای مسیر را عهده‌دار باشد. نمی‌گویم حتماً حزب، اما به‌هرحال یک جریان اجتماعی-سیاسی حامی تحول باید شکل گیرد.
دیدگاهتان را بنویسید